Javno-privatno partnerstvo (JPP) podrazumeva saradnju dugoročnog karaktera između javnog tela (državnog organa, lokalne samouprave, javnog preduzeća) i privatnog investitora u svrhu realizacije kapitalnih projekata od javnog značaja, odnosno efikasnijeg pružanja usluga od javnog značaja građanima. JPP kao koncept finansiranja realizacije projekata od javnog značaja postao je vaoma atraktivan poslednjih decenija, naročito u zemljama u razvoju, odnosno tranziciji, gde se vlade suočavaju sa stalnim nedostatkom sredstava za finansiranje razvojnih projekata. U periodima recesije, JPP kao izvor finansiranja posebno dobija na značaju.
Javno-privatna partnerstva mogu biti ugovorna ili institucionalna, i u oba slučaja sa ili bez elemenata koncesije. Dok u ugovornom JPP saradnja između javnog i privatnog partnera počiva isključivo na javnom ugovoru, kojim se regulišu međusobna prava i obaveze, institucionalno JPP podrazumeva osnivanje novog pravnog lica – privrednog društva, koje preuzima ulogu nosioca realizacije projekta JPP, a čiji su osnivači i članovi javni i privatni partner u JPP. Javno-privatna partnerstva bez elemenata koncesije se uglavnom odnose na projekte izgradnje ili rekonstrukcije javne infrastruktureili objekata od javnog značaja, gde se privatnom investitoru pruža mogućnost izgradnje objekata, odnosno dobijanje komercijalnog ili stambenog prostora koji se može realizovati na tržištu (prodati, davati u zakup, koristiti za obavljanje komercijalnih delatnosti od strane samog privatnog partnera u JPP), uz izgradnju / rekonstrukciju / održavanje predmetne javne infrastrukture / objekata od javnog značaja. Koncesija, sa druge strane, podrazumeva takav ugovorni odnos između partnera u JPP, gde se privatnom partneru omogućava eksploatacija i komercijalno korišćenje prirodnog bogatstva ili komercijalno korišćenje dobra u opštoj upotrebi ili komercijalno obavljanje delatnosti od javnog značaja (gradski prevoz, vodosnabdevanje i dr), uz plaćanje koncesione naknade javnom partneru. Smisao koncesije, pored obezbeđenja izvora finansiranja za realizaciju kapitalnih projekta izgradnje, rekonstrukcije i održavanja javne infrastrukture, jeste u podizanju kvaliteta i efikasnosti pružanja javnih usluga.
Bitni aspekti koncepta javno-privatnog partnerstva su: dugi rok realizacije projekta, finansiranje od strane privatnih investitora, podela odgovornosti i rizika između javnog i privatnog partnera. Najveći izazovi za uspešnu realizaciju projekta JPP se nalaze u načinima alokacije rizika i odgovornosti između učesnika u projektu. Privatni investitori očekuju, pre svega, zadovoljavajuću stopu povrata na uloženi kapital, uz prihvatljiv nivo rizika, naročito imajući u vidu dug rok realizacije projekta, dok se interes javnog partnera ogleda u unapređenju nivoa pokrivenosti i efikasnosti pružanja usluga iz njegove nadležnosti, odnosno olakšanje i ubrzanje realizacije strateških projekta za čije finansiranje su neophodni eksterni izvori (donacije, krediti). U tom smislu, bitne pretpostavke za uspešnu implementaciju projekta JPP su stabilno političko i makroekonomsko okruženje, snažne institucije i efikasan pravni sistem.
U Republici Srbiji je 2011. godine donet Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama, čime je stvoren odgovarajući institucionalni okvir za širu primenu koncepta JPP u realizaciji projekata od javnog značaja. Zakonom je definisana i nadležnost Komisije za javno-privatno partnerstvo, koja daje saglasnost na predloge projekata JPP. Komisija je od početka svoga rada 2012. godine dala pozitivno mišljenje o 276 predloga projekata JPP sa ili bez elemenata koncesije. Od toga je zaključeno oko 150 javnih ugovora o JPP, pri čemu se najveći broj odnosi se na zamenu, racionalizaciju i održavanje javnog osvetljenja primenom mera uštede energije i na obavljanje komunalne delatnosti javnog gradskog i prigradskog prevoza putnika. Ukupna vrednost ovih ugovora premašuje 8 milijardi evra.1
Najpoznatiji projekat JPP u Srbiji je svakako sistem za naplatu karata i upravljanje vozilima u javnom gradskom prevozu u Beogradu – Bus Plus. Privatni partner u ovom projektu je bila turska kompanija ApexSolutions (koja je kasnije promenila ime u KentKart), a javni partner je Grad Beograd. Iako je ugovor zaključen 2010. godine, pre stupanja na snagu Zakona o javno-privatnom partnerstvu, projekat ima sve karakteristike JPP. Naime, Grad Beograd je raspisao tender i sa najpovoljnijim ponuđačem zaključio ugovor za uspostavljanje i obezbeđenje funkcionisanja sistema za naplatu karata i upravljanje vozilima u javnom gradskom prevozu, prema kome je privatni partner imao obavezu da obezbedi sistem naplate karata, obezbedi distribuciju karata i kontrolu njihovog korišćenja u vozilima javnog gradskog prevoza, a kao naknadu za to je imao pravo na procentualno učešće u prihodu od prodatih karata. 2 Ugovor je obnovljen 2021. godine, a raskinut 2023. od strane javnog partnera – Grada Beograda, više od jedne decenije pre isteka roka, zbog čega je privatni partner u projektu – KentKart pokrenuo arbitražni postupak, koji je u toku.
Najpoznatiji primer JPP sa elementima koncesije na domaćem tržištu je svakako davanje koncesije za finansiranje, razvoj i upravljanje infrastrukturom aerodroma “Nikola Tesla” francuskoj kompaniji Vinci Airports, koja se obavezala na plaćanje jednokratne koncesione naknade od 501 milion evra, godišnje koncesione naknade ukupne nominalne vrednosti u periodu od 25 godina od 228 miliona evra i na izvođenje investicionih radova procenjene vrednosti od 732 miliona evra. Drugi značajan projekat JPP sa elementima koncesije u Srbiji je javno-privatno partnerstvo sa konzorcijumom francuske Suez grupe SAS i japanske kompanije Itochu o sanaciji deponije Vinča i izgradnji prostrojenja za proizvodnju toplotne i električne energije, čija je vrednost 300 miliona evra, a planirani životni vek projekta 25 godina.
Problemi u implementaciji projekta JPP posledica su nedovoljnog iskustva u primeni JPP na strani domaćeg javnog sektora, nedovoljno razvijen institucionalni i pravni okvir (Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama je osnov, ali ne i dovoljan okvir za primenu JPP – potrebno je dodatno regulisanje različitih aspekata JPP kroz donošenje podzakonskih akata) i percepcija potencijalnih inostranih privatnih investitora o politčkoj i makroekonmskoj stabilnosti u zemlji i regionu i visok korupcijski potencijal javno-privatnog partnerstva u zemljama u razvoju i tranziciji. Ovo poslednje znači da javno-privatno partnerstvo nikada nije jedino moguće rešenje za realizaciju kapitalnog projekta i da treba da bude odabrano samo onda kada odgovarajuće analize i studije pokažu da je upravo JPP najbolje rešenje. Unapređenje institucionalnog i pravnog okvira za primenu JPP podrazumeva povećanje transparentnosti kod JPP kroz uspostavljanje registra javnih ugovora, jačanje efikasnosti nadzora nad planiranjem i realizacijom JPP, unapređenje pravnog položaja (nezavisnosti) Komisije za javno-privatna partnerstva. Sa druge strane, mere podrške države, naročito finansijske, kroz davanje garancija, stimulativno deluju na zainteresovanost privatnih partnera za ulaganja u projekte od javnog značaja.
- Rilak, M. (2024). Javno-privatna partnerstva i koncesije u Srbiji „teške“ osam milijardi evra. Preuzeto sa: https://biznis.rs/vesti/srbija/javno-privatna-partnerstva-i-koncesije-u-srbiji-teske-osam-milijardi-evra/ ↩︎
- Grubišić, Z., Musabegović, I., Kamenković, S. (2015). Uporedni prikaz implementacije koncepta javnog-privatnog partnerstva u odabranim zemljama centralne i jugoistočne Evrope. Synthesis 2015 – Conference paper, str. 481-485. DOI: 10.15308/Synthesis-2015-481-485 ↩︎